文宗瑜（財政部財政科學研究院公共資產(chǎn)研究中心主任、研究員）：

我就國有企業(yè)對政府預算收入貢獻、政府資產(chǎn)負債表或國家資產(chǎn)負債表彌補的相關問題進行交流。

 一、國有企業(yè)對政府預算收入的貢獻及走勢

如果就政府預算體系看，國有企業(yè)對政府預算收入的貢獻分為四類:1.國有企業(yè)對一般公共預算收入的貢獻。2國有企業(yè)對政府性基金預算收入的貢獻。3.國有企業(yè)對國有資本經(jīng)營預算收入的貢獻。4.國有企業(yè)對社會保險基金預算收入的貢獻。

根據(jù)公開數(shù)據(jù)，我把2003年到2018年15年國有企業(yè)對政府預算收入貢獻做了一個趨勢圖，趨勢圖里面有五條線，一是政府預算總收入，二是一般公共預算收入，三是政府性基金預算收入，四是國有資本經(jīng)營預算收入，五是社會保險基金預算收入。如果看趨勢向下的三條線，藍線是政府預算總收入，紅線是一般公共預算收入，黃線是社?；痤A算收入。通過這三條線趨勢大致可以看到，當下國有企業(yè)對政府預算總收入貢獻比有所下降，在政府預算總收入中占比是降低，近五年一直呈下降之勢；國有企業(yè)對一般公共預算收入貢獻比呈逐年下降態(tài)勢，最近五年的下降十分明顯；對社?；痤A算收入貢獻比呈現(xiàn)為較大幅度的下降。單就黃線看，在本世紀初國有企業(yè)對社?；痤A算收入貢獻比接近80%，但是，到2018年底，國有企業(yè)對社?；痤A算收入貢獻比已下降為不到40%，約是38.5%左右。黃線下降斜率大，說明當下社?；鹬С雒媾R的壓力大，問題嚴重。

在國有企業(yè)對政府預算總收入、一般公共預算收入、社保基金預算收入貢獻比下降的同時，其對政府性基金預算收入貢獻比呈逐年上升之勢。除此以外，從2008年開始政府要求國有企業(yè)上繳紅利，建立國有資本經(jīng)營預算制度，到2018年正好十年，這十年，國有企業(yè)對國有資本經(jīng)營預算收入的貢獻比是一條直線，百分之百的貢獻。

二、從做大國有企業(yè)規(guī)模到做強做優(yōu)做大國有資本

國有企業(yè)從數(shù)量超多到規(guī)模巨大的變化。1978年到2002年的這段時間，國有企業(yè)從160萬家減少到17萬家；2003年以后，國有企業(yè)的數(shù)量繼續(xù)減少，數(shù)據(jù)顯示，到2018年底國有企業(yè)包括國有控參股公司約為11.3萬家；數(shù)據(jù)還顯示，從2003年到2018年這15年，國有企業(yè)的資產(chǎn)規(guī)模增長了27倍。應該說，這15年國有企業(yè)最大的變化是資產(chǎn)規(guī)模高速增長，出現(xiàn)了資產(chǎn)規(guī)模過千億過萬億的大型特大型國有集團，一些國有企業(yè)的資產(chǎn)規(guī)模已是世界之最。

國有企業(yè)占有及使用的國有資產(chǎn)數(shù)額也十分驚人。2018年作為改革的一項重要內容，各級政府要向各級人大常委會提交國有資產(chǎn)管理報告，從2018年10月24號財政部代表國務院向全國人大常委會提交了《國有資產(chǎn)管理報告（2017）》，報告顯示，截止到2017年年底，第一類為企業(yè)國有資產(chǎn)，主要是指經(jīng)營型國有企業(yè)占用及使用的國有資產(chǎn)。企業(yè)資產(chǎn)總額是183.5萬億，負債總額是118.5萬億，國有資本及權益總額是50.3萬億；第二類為金融企業(yè)國有資產(chǎn)，主要是指國有控參股金融機構占用及使用的國有資產(chǎn)。金融企業(yè)資產(chǎn)總額241萬，負債總額是217.3萬億，國有資產(chǎn)16.2萬億。

除此以外，還有一類國有企業(yè)比較特殊，就是黨政機關事業(yè)單位辦的國有企業(yè)，也占用及使用國有資產(chǎn)，可稱之為第三類行政事業(yè)企業(yè)國有資產(chǎn)。根據(jù)統(tǒng)計及估算，截止到2017年底，行政事業(yè)企業(yè)總資產(chǎn)10.2萬億，負債總額5.93萬億，國有資本及權益額4.27萬億。企業(yè)國有資產(chǎn)、金融企業(yè)國有資產(chǎn)、行政事業(yè)企業(yè)國有資產(chǎn)合計約為70萬億左右。可以說，國有企業(yè)占用及使用的國有資產(chǎn)規(guī)模很大，2017年GDP總量才82.7萬億，而國有企業(yè)占用及使用的國有資產(chǎn)就高達近70萬億。國有企業(yè)占用及使用了這么多的國有資產(chǎn)，與國有企業(yè)范圍無限擴大存在關聯(lián)。國有企業(yè)是公有制的具體實現(xiàn)形式，馬克思在《資本論》中講的公有制是指“生產(chǎn)資料公有制”，當下國有企業(yè)不再局限于生產(chǎn)資料領域，正在向生產(chǎn)資料以外的范圍無限擴大，國有控制了太多的領域。

在國有企業(yè)范圍無限擴大的同時，國有企業(yè)占用及使用國有資產(chǎn)的結構、貢獻利潤的結構也發(fā)生了重大變化。這種結構變化可以歸納為國有企業(yè)的“二八現(xiàn)象”及“五九五”現(xiàn)象?！岸爽F(xiàn)象”是指20%的國有企業(yè)占用及使用了80%的國有資產(chǎn)；“五九五”現(xiàn)象是指5%的國有企業(yè)貢獻了95%的國有企業(yè)實現(xiàn)利潤?！拔寰盼濉爆F(xiàn)象說明國有企業(yè)的壟斷性十分強，國有企業(yè)幾乎壟斷了所有最賺錢的領域；可以說，正是壟斷保證了5%的國有企業(yè)貢獻了95%的利潤，這種利潤結構在其它國家或地區(qū)十分罕見。

隨著國有企業(yè)資產(chǎn)規(guī)模的不斷擴大，關于國有企業(yè)發(fā)展的政策也在不斷調整。中共中央十八屆三中全會之前強調做大國有企業(yè)規(guī)模，2003年在中央政府層面設立國務院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會，國務院國資委設立以后，主要是通過管人管事管資產(chǎn)，督促國有企業(yè)無限做大規(guī)模。因此，從2003年到2013年的這10年，國有企業(yè)經(jīng)營的主要精力放在無限擴大資產(chǎn)規(guī)模上；2013年中共中央十八屆三中全會后提出了做強做優(yōu)做大國有企業(yè)的政策表述，由做大國有企業(yè)轉到做強做優(yōu)做大國有企業(yè)；雖然政策要求做強做優(yōu)做大國有企業(yè)，實際上國有企業(yè)仍是忙著做大資產(chǎn)規(guī)模。     

做強做優(yōu)做大國有企業(yè)的政策表述一提出，就引起經(jīng)濟學界和理論界的討論及質疑。所有的企業(yè)都有生命周期，用政策支持國有企業(yè)做強做優(yōu)做大，除了違背企業(yè)生命周期的規(guī)律，也不符合國有企業(yè)與非國有企業(yè)公平競爭的市場規(guī)則。與此同時，隨著中國改革開放再出發(fā)，中國要推進力度更大的開放，國際競爭要求國有企業(yè)也要遵守“競爭中性”規(guī)則，做優(yōu)做強做大國有企業(yè)與“競爭中性”規(guī)則相沖突。正是基于這些問題及國際競爭要求，2017年中共十九大提出“做強做優(yōu)做大國有資本”新表述，用做強做優(yōu)做大國有資本來替代做優(yōu)做強做大國有企業(yè)。與此相應推動一個轉變，國有資產(chǎn)管理從管國有企業(yè)轉變到管國有資本。做強做優(yōu)做大國有資本的表述及政策導向，意味著單純做大國有企業(yè)的階段已經(jīng)宣告結束。

用做強做優(yōu)做大國有資本替代做強做優(yōu)做大國有企業(yè)，重視國有資本的專業(yè)化運營，會使國有資本價值及國有資本價值預算在中國經(jīng)濟的中長緩慢下行中發(fā)揮更大作用，產(chǎn)生重要意義。

三、“兩個支出缺口”與政府資產(chǎn)負債表和國家資產(chǎn)負債表彌補

中國2008年以來的經(jīng)濟下行是短中長周期調整疊加導致的，形成了中長緩慢下行通道。在未來10～15年中國經(jīng)濟的緩慢下行中，經(jīng)濟增速會破6、破5，甚至還有可能破4，經(jīng)濟運行形態(tài)是一條下斜線及下斜型，并不是經(jīng)濟學界講的L型。經(jīng)濟運行的中長緩慢下行通道帶來的最大影響，會出現(xiàn)政府預算的“兩大支出缺口”，第一是一般公共預算支出缺口，第二是社保基金預算支出缺口。

政府預算的“兩大支出缺口”，涉及到政府負債表或國家資產(chǎn)負債表如何彌補的問題。經(jīng)濟發(fā)展的可持續(xù)及社會穩(wěn)定，存在著及時彌補政府資產(chǎn)負債表或國家資產(chǎn)負債表的多方面要求。第一是政府信用評級及國家信用評級的要求，第二個是人民幣匯率穩(wěn)定的要求，一旦政府資產(chǎn)負債表或國家資產(chǎn)負債表出現(xiàn)問題，匯率會受到?jīng)_擊而形成比較大的波動，第三是抑制通貨膨脹的要求。

那么，政府資產(chǎn)負債表或國家資產(chǎn)負債表如何彌補？可以實行國有資本價值預算，通過國有資本價值預算彌補政府資產(chǎn)負債表或國家資產(chǎn)負債表。新一輪國有資產(chǎn)管理體制改革已經(jīng)在推進國有資本運營專業(yè)化，從而為國有資本價值預算創(chuàng)造了條件。目前政府預算體系中的國有資本經(jīng)營預算，主要是國有企業(yè)按年度實現(xiàn)利潤的百分比上繳紅利，預算的只是增量；國有資本價值預算要覆蓋國有資本經(jīng)營預算，預算的是存量與增量。國有資本價值預算包括中長期預算與年度預算，國有資本價值中長期預算側重于國有資本價值波動及國有股權變現(xiàn)規(guī)劃，國有資本價值年度預算側重于當年度的國有資本運營收益與國有股權變現(xiàn)收益。國有資本價值預算要考慮與編制政府資產(chǎn)負債表或國家資產(chǎn)負債表相銜接，國有資本價值納入政府資產(chǎn)負債表或國家資產(chǎn)負債表的編制中，國有資本運營收益也要計入政府資產(chǎn)負債表或國家資產(chǎn)負債表。

依托國有資本價值預算建立經(jīng)常性權益儲備。國有資本運營收益是經(jīng)常性權益儲備的主要來源，國有股權變現(xiàn)收益是經(jīng)常性權益儲備的補充來源，經(jīng)常性權益儲備在國有資本價值預算中設為跨年度科目。經(jīng)常性權益儲備主要是定位于政府或國家支出的“大的支出缺口”彌補，還可用于政府債務或國家債務的償還。就“大的支出缺口”彌補而言，是指政府預算的兩大支出缺口，包括一般公共預算支出缺口與社保基金預算支出缺口。經(jīng)常性權益儲備除了用于政府或國家的支出缺口彌補，還可用于政府或國家的債務償還。依托國有資本價值預算建立經(jīng)常性的權益儲備，來解決政府資產(chǎn)負債表或國家資產(chǎn)負債表的平衡問題。