國家發(fā)改委近日印發(fā)的《2019年新型城鎮(zhèn)化建設重點任務》（以下簡稱《重點任務》），要求各類城市大幅放寬常住人口落戶條件，一是在此前城區(qū)常住人口100萬以下的中小城市和小城鎮(zhèn)已陸續(xù)取消落戶限制的基礎上，將全面取消落戶限制的城市擴大到城區(qū)常住人口100萬—300萬的Ⅱ型大城市；二是全面放寬城區(qū)常住人口300萬—500萬的Ⅰ型大城市落戶限制；三是除個別超大城市外，超大特大城市要調整完善積分落戶政策，增加落戶規(guī)模、精簡積分項目。這些可以說是近年來有關戶籍制度改革力度最大的舉措，既體現(xiàn)了我國經濟進入高質量發(fā)展階段的客觀要求，又反映了我國城鎮(zhèn)化進程中2．88億進城不能落戶的農民工和數(shù)千萬遷徙不能定居的流動人口追求美好生活的主觀愿望。

眾所周知，按照《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014－2020年）》，到2020年我國常住人口城鎮(zhèn)化率要達到60％左右，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達到45％左右，“兩個城鎮(zhèn)化率”的差距縮小到15個百分點。2018年末，“兩個城鎮(zhèn)化率”分別為59．58％和43．37％，二者差距為16．21個百分點，也就是說，在8．31億城鎮(zhèn)常住人口中，有2．26億是沒有城鎮(zhèn)戶籍的。如果按照近三年常住人口城市化年均提高1．12個百分點，戶籍人口城市化率年均提高1．09個百分點的速度，兩個城鎮(zhèn)化率之間的差額還會逐年拉大，預計到2020年末，城鎮(zhèn)常住人口與戶籍人口的差額會高于會高達2．28億左右，這些沒有城鎮(zhèn)戶籍的常住人口在住房、就業(yè)、教育、醫(yī)療、社保等方面，并不能完全享受與戶籍人口同等的待遇，他們無不渴望早日融入市民階層，過上正常的城鎮(zhèn)居民生活。《重點任務》中提出的上述落戶政策調整措施，無疑將有力地推進這些城鎮(zhèn)常住人口市民化的進程。

不僅如此，《重點任務》的意義還在于特別強調了特大超大城市在加快城鎮(zhèn)常住人口落戶中的作用，這是因為從世界城市化進程來看，人口向大城市集聚是普遍規(guī)律。根據(jù)聯(lián)合國預測，到2035年全球城市化率將達到62．5％，大城市和大都市圈人口繼續(xù)快速積聚，500－1000萬以及1000萬人以上城市數(shù)量將分別增至73個和48個，50萬人以下城市人口年均增速將降至1％，僅略高于全球0．9％的自然增長水平。其中，1000萬人以上、500－1000萬、100－500萬、50－100萬城市人口占比將分別增至9．7％、5．5％、14．2％，較2015年分別上升3．4、1．3、2．5百分點。而50－100萬、50萬人以下城市人口占比將分別增至5．9％、27．1％，僅上升0．7、0．5個百分點。

在城市化道路的選擇上，我國政府雖然長期實行的是優(yōu)先發(fā)展中小城市和小城鎮(zhèn)、嚴格控制大城市的戰(zhàn)略，但人口仍然在按照自己的規(guī)律長期向大城市集聚。從以市轄區(qū)常住人口為標準的城市規(guī)?？矗诓豢刂菩姓^(qū)劃調整的情況下，1982－2016年中國1000萬人以上城市的個數(shù)從0增至8個，常住人口占全國人口比例從0增至8．5％；500－1000萬人城市個數(shù)從3個增至11個，人口占比從1．7％增至5．5％；300－500萬人城市個數(shù)從3個增至23個，人口占比從1．0％增至6．3％；100－300萬人城市個數(shù)從30個增至126個，人口占比從4．5％增至14．2％；50－100萬人城市個數(shù)從32個增至91個，人口占比從2．2％增至4．8％；50萬人以下城市從44個降至37個，人口占比從1．5％降至0．9％。其中，上海、北京、深圳、廣州這四個超大城市都是吸收外來人口最多的城市。

然而，自2016年以來，北京、上海、廣州、深圳、天津等城市紛紛在十三五規(guī)劃中設定了人口總量控制目標，預計到2020年，北京：2300萬；上海：2500萬以內；廣州：1550萬；深圳：1480萬；天津：1350萬。為實現(xiàn)人口控制目標，許多特大超大城市實行了嚴格的積分落戶政策和人口疏解政策。以北京為例，2018年全市非戶籍常住人口764．6萬，其中申請積分落戶人數(shù)為124657人，但實際落戶人數(shù)只有6019人，實際落戶人數(shù)僅占申請落戶人數(shù)的4．5％。上海、廣州、深圳2017年積分落戶的人數(shù)則分別為20545、6000、10058。上海2016年以來非滬籍常住人口已經在減少，北京常住人口2017年減少2．2萬，2018年則減少16．5萬。自2016年以來，我國的城鎮(zhèn)化速度持續(xù)下降，這無疑和一線城市紛紛實行了人口總量控制有關。

應該指出的是，我國已進入工業(yè)化后期，農業(yè)產值僅占GDP的7．2％，但農業(yè)從業(yè)人員卻占全國從業(yè)人員的44％，這表明農業(yè)勞動生產率還很低，農村還存在大量剩余勞動力有待轉移，我國的城鎮(zhèn)化還應處在加速階段。還應該指出的是，所謂2018年的59．58％指的是包括2萬個鎮(zhèn)的2．2億鎮(zhèn)民在內的城鎮(zhèn)化率，而非僅僅包括660個城市市民的城市化率，后者至少比前者要低15個百分點。這2億多鎮(zhèn)民生活所在的鎮(zhèn)區(qū)，其城市基礎設施和公共服務水平一般都大大低于城市。從這個意義上說，不僅特大超大城市應大幅度擴大積分落戶規(guī)模以吸收更多的非戶籍城鎮(zhèn)常住人口本地落戶，而且全面取消城區(qū)常住人口100萬—300萬的Ⅱ型大城市落戶限制和全面放寬城區(qū)常住人口300萬—500萬的Ⅰ型大城市落戶限制，對于吸引2億多鎮(zhèn)民逐步轉變成大中小城市的市民也是必要的。

放寬大城市落戶條件和大幅度擴大特大超大城市積分落戶規(guī)模不僅對于加快我國的城市化進程是必要的，大城市（包括特大超大城市）因其比較完善的城市基礎設施和相對充足的公共服務供給以及發(fā)達的第三產業(yè)提供的比較充分的就業(yè)崗位，吸收更多的農業(yè)轉移人口落戶也是可能的。應該看到的是，農民工進城落戶不僅會增加城市政府的財政負擔，而且也會為城市建設、城市發(fā)展和方便城市居民生活提供相對廉價的勞動力和勞務，從而增加一個城市的地區(qū)產值和稅收，增強城市的活力和競爭力。況且，農民工市民化的財政負擔往往被擴大，只有充分發(fā)揮市場配置資源特別是土地資源的決定作用，降低農民工落戶的住房門檻和居住成本，改善中小企業(yè)營商環(huán)境，大力支持民辦教育、民辦醫(yī)療、民辦養(yǎng)老產業(yè)，建立農民工市民化成本的分攤機制，再考慮到公共產品的非競爭性和公共服務的規(guī)模效應，真正由政府承擔的財政成本會大幅度降低，對政府來說，農民工進城落戶的收益會遠遠大于成本。

進一步說，經濟高質量發(fā)展固然需要高質量人才，但同時也需要不同行業(yè)、不同技術水平、不同熟練程度、不同受教育程度的勞動力就業(yè)，一個城市才能吸引高質量人才就業(yè)、創(chuàng)業(yè)和安居樂業(yè)。今后城市的發(fā)展和競爭力的提升，在很大程度上取決于各類人才和人力持續(xù)的凈流入，加快外來人口的市民化將成為城市政府的自覺行動。

至于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略從其總體要求來看，無論是產業(yè)興旺還是生活富裕，都離不開新型城鎮(zhèn)化。一方面，因為農村就其資源稟賦來說當然最適宜發(fā)展第一產業(yè)即農業(yè)，而我國目前農業(yè)勞動生產率明顯低于第二、三產業(yè)，其中一個重要原因就是農民戶均土地規(guī)模過于狹小，戶均不足10畝地的土地經營規(guī)模距離戶均百畝的適度規(guī)模經營還相差甚遠。只有使大量農業(yè)轉移人口市民化，才能加快農村土地的流轉，使戶均土地規(guī)模達到100畝左右的水平，務農收入水平才能與務工收入大體平衡，農村居民的消費水平才能逐步趕上城鎮(zhèn)居民。

另一方面，我國目前城鎮(zhèn)建設用地9．6344萬平方公里，農村集體建設用地19．327萬平方公里，農村集體建設用地相當于城鎮(zhèn)建設用地總量的2倍以上，其中70％是住宅用地。隨著大量農業(yè)轉移人口進入城市，目前已閑置的宅基地多達3000萬畝，超過了城鎮(zhèn)住宅用地總量。只有通過深化土地制度改革，構建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，使農村大量閑置的宅基地進入市場或作為抵押品獲得貸款，才能拓寬農民財產收益渠道，農民的收入水平才能持續(xù)提高，鄉(xiāng)村才能真正振興。

由此可見，鄉(xiāng)村振興必須與新型城鎮(zhèn)化同步推進，才能促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，加快工業(yè)化、城市化和農業(yè)現(xiàn)代化的進程。

（作者：蔡繼明 清華大學政治經濟學中心主任）